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建设项目中的隐性问题及审计对策

来源:审计署网 时间:2011-04-08

    随着建设项目审计的不断深入,一些工程建设领域的显性问题得到了较为有效遏制,诸如虚增工作量、高套定额标准、提高计费单价等,这些高估冒算的手段和行为已难逃竣工决算审计的法眼。但是,一些工程建设领域的隐性问题由于其具有隐蔽性,却不易被发现,有的甚至有愈演愈烈的趋势。这类问题给国家建设资金所造成的损失浪费是巨大的,给腐败的滋生提供的土壤是肥沃的,如不加以及时、有效制止,必将滋生漫延。
  本文拟就目前工程建设领域中几个主要的隐性问题进行探讨,并从审计的角度提出相应的对策。
  一、项目设计“注水”“灌水”现象严重,设计与施工脱节常有
  工程设计是建设项目的重要环节,除了确保技术适用性和建设项目安全性外,建设项目的经济性也是应当重视的重要方面。列宁说过,计划的浪费是最大的浪费。同理,设计浪费也是最大的浪费。而这些浪费是无形的。
  (一)设计趋于保守,增加无效投资的现象越来越多
  目前一些设计单位或设计人员不经科学论证和技术分析,过度强调建设项目的安全性,采取加大保险系数的方法,进行设计“注水”,从而增加投资。例如,某工程,原设计(工程地质勘察报告尚未出来)钻岩工程量约占总方量的7.8%左右。而工程地质勘察报告出来后,设计单位没有及时根据实际地质情况调整设计,减少桩的长度,使得钻岩孔工程量达总方量的70%左右,增加了大量的工程投资。
  (二)设计缺乏系统性,导致大量设计变更
  与上述问题不同,某些项目由于各种原因,或因工期、或因规避招投标等,设计之初设计方案就不具有系统性,造成项目设计不完整或存在设计缺陷,在项目进入实施阶段后不断的进行设计变更,甚至增加项目,进行设计“灌水”,由此导致应急工程不断,进而使得项目投资量大价高且难以控制,有的工程,变更造价甚至达到合同价的 30%以上。
  (三)设计与施工脱节,导致工程返工
  现在一些设计单位,设计深度不够,设计人员不足,不做现场交底,又没有常驻现场指导,导致现场施工完成后设计人员又要求返工,造成投资浪费。如某项目主厂房地面钢筋,施工单位的理解跟设计意图有偏差,现场施工完成后又重新返工,不仅影响工期,而且给建设单位带来损失。
  二、工程招投标“知难而绕”,应急项目“急中生乱”
  建设工程项目实施公开招投标主要目的在于比质比价,从源头上减少和遏制这一领域腐败现象的发生,相关的法规制度日臻完善,为了越过这一红线,建设单位和施工单位采取各种手段“知难而绕”,有些应急项目存在“急中生乱”现象。
  (一)规避招标的现象有所抬头
  有些项目建设单位以工期紧、招标时间过长等为借口,竭力规避招标,有的则采取“以小带大”等手段玩招标游戏,回避实质性招标。如:有的建设单位在招标时对于设计方案不明确的材料、构件等用暂定价,施工单位进场后再邀请几家搞竞争性谈判,或者直接委托分包单位和供货商。
  (二)方案招标不够规范
  为抢工期,现大多重点建设项目都采用方案招标,与现行的工程量清单计价规范不能完全匹配,给投资控制带来诸多困难。如某工程系采用方案招标的项目,实施过程中方案变更,工程量出现重大偏差,施工单位要求索赔,而依据合同和招投标文件的精神不应赔偿。但如果现在否定,则会影响现场的工期和进度。
  (三)应急项目管理存在问题
  笔者认为建立突发事件应急项目机制是非常好的事情,但如何确定“应急项目”及如何实施大有讲究。且应急项目的配套政策不够完善。如施工单位在“应急库” 抽取,而监理单位库还未建立,无法确定应急的监理单位;在实施的清单计价规范模式下,无法确定合同价格等。如某工程由于设计缺陷的问题,后经专家研究,重新完善使用功能,新增投资约4000多万元。就这么一个工程,有关部门启用了应急项目管理程序,设计施工都免于招标。但是施工单位并非原项目建设的施工单位,而是选用了一家“应急项目承包商名录库”以外的施工单位。
  三、征地拆迁问题
  (一)拆迁补偿标准五花八门
  建设项目拆迁补偿标准政出多门,同一个市的各区政策不一致,甚至存在一个区内的不同街道、乡镇执行标准也不一样,并且有混淆国有土地房屋和集体土地房屋拆迁补偿概念。如某项目的集体土地拆迁补偿,依据了国有土地房屋拆迁补偿的政策,从而造成补偿政策依据不正确。不仅如此,该项目拆迁实施单位还和建设单位自行制定拆迁补偿“土政策”,超越自身职能范围,自行制定了多处与现行房屋拆迁补偿政策不符的规定。如:“土政策”中将房屋有效证件(权证)的认定交由街道(社区)负责,弱化了房屋权证的重要性,使违章建筑变成合法的有证房屋成为可能。“土政策”中还自定分户原则、过渡费最低保障标准、拆迁和提前搬家奖励标准等,均缺乏依据支撑。
  (二)拆迁装修补偿办法尚不完善
  由于现行办法对房屋装修进行补偿时,对突击装修的房屋和超正常使用明显不合理的装修都按全新的装修标准进行补偿,商品房装修补偿价格甚至高达1000元/平方米,明显超出正常的装修标准,导致资源严重浪费,增加了拆迁成本。例如,某项目所在地区突击装修现象普遍蔓延,导致已测量(过)的拆迁户纷纷要求重新测量,正在突击装修的拆迁户要求待其完成突击装修后再进行测量。
  四、工程施工问题
  (一)工程合同管理时有弹性
  施工单位中标后,往往要求修改投标时的承诺,导致合同签订不及时;合同条款与投标承诺不同,有的项目施工单位进场后以亏本为借口要挟建设单位,建设单位往往迫于工期压力作出让步。如:某项目的室外管廊作为附属工程直接委托现有单位承建。施工单位提出:原投标单价是针对厂房大构件(当时是套用土建定额),现在是室外架空管廊,构件小,不同意套用土建定额,而按照文件规定应执行已有的投标价格。但是建设单位迫于工期压力,最终同意施工单位重新组价。
  (二)监理不到位
  目前由于种种原因,监理的缺位现象比较严重,有的监理公司过度承揽业务,导致人员不足,监理不能按照投标时的承诺到位,造成现场监理只抓质量,无法顾及投资控制。甚至存在监理人员补签现场隐蔽验收单问题,其工作质量令人担忧,可信度不高。
  五、工程资金管理问题
  (一)资金支付控制不严,给后期决算审计带来隐患
  如某项目工程进度款支付是按照每月已完工程量的85%支付,目前为推动工程进展做出的很多签证,缺乏结算调整依据,有待决算时验证。但现在签证价款都是按照85%支付了,如此很有可能出现超付的情况,给决算审计增加难度。
  (二)应急项目资金支付缺乏依据
  一些政府应急项目由于时间紧、任务急,签订合同不及时,给后续付款带来了障碍,使得付款缺乏依据,有的采取预估的方式,建设单位承担很大的责任,也对施工单位积极性带来一些影响。
  面对上述隐性问题,如何加强审计监督,从源头上进行控制已是当务之急,为此提出如下对策:
  第一、加强跟踪审计,深入建设项目的全过程。
  审计部门要以投资控制为主线,以过程控制为抓手,对建设项目的主要招标文件进行评审;对经济合同的主要条款尤其是涉及造价的条款进行把关;对变更签证的合理性和必要性进行监督;对月度计量数据的真实性进行动态审核;同时审计也关注工程质量、进度和安全,及时有效地纠正和遏制建设过程中的违规违纪行为,促进建设单位规范管理,节约建设资金,提高政府建设资金的使用效益。
  第二、创新工作方法,不断拉长审计链。
  加强前期费用监督。随着环境的变化,项目建设中的前期费用占整个工程投资的比重越来越大,加之新的工程技术的广泛使用,对我们跟踪审计提出了新的要求,要创新工作方法,不断拉长审计链,开展了对前期费用的审计。不仅如此,还关注项目的工程质量,正确处理工期、质量和造价的辩证关系。
  第三、积极转变观念,前移审计关口,重视事前审计。
  通过以往的跟踪审计实践,笔者认为有许多损失浪费可以控制在事发之前,其中有些是因为工程设计的原因,有些是施工技术方案不当所造成。要减少这些无效投资,就必须增加审计投入,加强事前审计。
  第四、坚持工程、资金两手抓,两手都要硬,切实提高资金使用效益。
  跟踪审计项目都具有工程量大,工期紧、投资多等特点,除了工程造价需要控制外,建设项目资金管理也需要加强控制和管理。为此我们跟踪审计工作中要坚持对工程造价和资金审计两手抓,两手都要硬的审计方针,正确处理二者关系,以工程造价审计为基础,以资金审计为抓手,努力做到审计成果实实在在。

(作者:王毅珏 江苏省南京市审计局,来源:审计署网站