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浅议央企经济责任审计中的几个到位难及对策

来源:中内协网 时间:2011-03-17

    在中国,中央企业是特殊的经济群体,在国家赋予的特殊权力下掌握着大量的国家资源。他们的责任履行情况关系到行业经济和社会发展,关系到科学发展观的贯彻落实。


  由我国的政体决定,我国探索建立了在国际上尚无先例的经济责任审计制度。实践证明,这一中国特色的审计形式适合中国国情,发挥了积极的作用。最近,中办、国办颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》),对这一中国特色的审计制度进一步做了规范。可以预见,在产业结构调整的大趋势下,经济责任审计将在范围上更有广度,层次上更有高度,理论研究上更有深度。经济责任审计必将成为中国国家审计的主要任务之一,成为国家审计发挥“免疫系统”功能,促进经济社会科学健康发展的重要实现形式。


  但是,在审计资源有限的条件下,对这些庞大的央企集团领导人员实施经济责任审计,存在着联合监督到位难、范围监督到位难、财务监督到位难和责任监督到位难等问题。


  一是联合监督到位难,监督手段尚未形成有效合力。《规定》把组织监督、纪检监督和审计监督有机结合起来,但实际操作过程中往往是事前和事后才体现三者的结合,而在实施审计期间,仍然是审计单独作战。责任审计与财务收支审计的最大区别就在于,财务收支审计对事不对人,责任审计既对事又对人。而审计对人的手段是不足的,工作中围绕责任的落实,审计要耗费大量精力,特别是对重要事项的责任落实,由于审计手段的不足,往往是事倍功半,影响了审计的效率和效果。审计面对不真实的大包大揽承担责任、推诿责任和拒不配合落实责任,显得心有余而力不足。


  《规定》将监督手段结合了起来,但怎样使多方监督手段有机结合而不是在事前和事后体现是发挥其功能的关键。对此,应该充分发挥联席会议制度的作用,让各种监督手段在经济责任审计的全过程中形成合力,避免走弯路,确保责任落实到位程度,达到事倍功半的效果。


  二是范围监督到位难,大帽子下面开小差。中央企业一般都是一个大集团,至少有两个层次,有的产业链条甚至达到五六级,成员单位上百家。特别是二级成员单位和海外资产不仅地域上分散,且在当地都是举足轻重的龙头企业,对地方经济的参与度高、影响力大。同样是国有企业领导人员,同样是法人企业,地方审不了,中央安排不上,形成了监督的盲点。近年对央企集团公司的审计,为了保证重点,在有限的人力和时间内,往往是按资产大小对很少一部分二级成员单位安排了延伸审计,二级以下企业往往无力关注。而且延伸审计一般是带着上级责任的向下延伸,对该企业的审计深度和力度不够,对二级单位的责任事项重视不多。长此以往,这些二级单位实际上长期处于权力监督的盲点之中,大帽子下面开小差,失去了对权力的有效监督和制约。


  《规定》明确,国有和国有控股企业的法定代表人都应该进行审计监督,从审计实践中看到,二级单位既是上级决策的执行者,又往往是问题产生的根源地。因此,可适当将央企下属二级成员单位纳入经济责任审计统筹安排,同时与集团公司审计结合起来,形成多层次的监督体系,既扩大了审计监督的覆盖面,缩小了权力监督的盲点,降低了审计风险,又为确定集团公司经济责任审计结果提供了基础。


  三是财务监督到位难,财务收支与经济责任难以结合,财务收支审计的主阵地在弱化。经济责任审计以责任为主线,固然是突出重点的思路。但是,之所以称其为经济责任审计而不是经济责任检查,就在于经济责任审计是企业的财务收支真实、合法和效益为基础的责任履行情况监督。由于集团公司本身资产大、头绪多,加之责任人履职时间跨度长,要想突出重点只能有所取舍。因此,在实际操作中,从工作安排到成果运用都在弱化对财务收支的审计。在有限的人力只能投入到“更有价值”的事项中去的导向下,花费大量时间和精力对财务收支进行审计却不一定能达到预期的效果,于是财务收支审计顺理成章的被放进了“弃”的范畴。再者,在对集团的报告汇总阶段,一般的小金额财务违规本身与领导人员责任无关,也成为了报告摒弃的内容。这种导向使下功夫审计财务收支的积极性受挫,财务收支审计必然弱化。


  按《规定》要求,国有企业领导人经济责任审计是建立在财务收支真实、合法和效益的基础上的,如果不断弱化甚至摒弃财务收支审计,那经济责任审计便成了无源之水无本之木。鉴于此,审计实施中应当适当兼顾安排财务收支审计内容,对财务收支审计查出的问题不轻易放弃,对小金额财务违规事项可采取附汇总表的形式,既能突出报告的重点,又能保障财务收支审计成果。


  四是责任监督到位难,责任关注和责任落实难以明确,领导责任成为筐。经济责任审计的显著特点就是对责任人任职期间经济责任履行情况进行审计并落实责任。《规定》对责任划分种类作了进一步完善和细化,分为直接责任、主管责任和领导责任。面对大集团公司,对责任人任期的应关注责任范围和具体责任的落实都存在诸多难点。大集团公司经济决策事项千头万绪,哪些是应当关注或重点关注的责任事项,怎样全面观察履行责任情况,如何对结果、效果进行评价,都是值得思考的问题。我们曾对某央企领导人五年任期中的近千项会议决策事项进行梳理,由于审计资源的局限,只能对有线索的事项重点关注,而忽略了对整体履行责任情况的全面观察。加之对问题事项认定责任有难点,分清层次有模糊点,结果通常是将责任归结到“领导责任”这个筐里。这样的结果既不全面也不科学,评价也空洞化,不利于责任追究和问责制度的实施。


  中央明确“三重一大”,即重大决策、重要人事任免、重大项目和大额度资金运作事项必须由领导班子集体做出决定。因此,决策的记录资料可以说是履行职责和责任划分的起点。以此为线,先有谋而后动,对履职情况进行较全面的观察并对决策事项的结果、效果跟踪检查,就可以做到对问题事项的责任清晰、合理的定位。


  《规定》的颁布实施是贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神中对权力监督的重要举措,必将促进经济责任审计的制度化和规范化。总理在对审计工作提出的八项要求中指出,要加强领导干部的经济责任审计,健全责任追究和问责制。面对新的形势和任务,可以适当总结、改进和完善央企经济责任审计,使之更加适应当前的要求,成为中国特色审计制度的一大亮点,为促进经济社会全面、协调、可持续发展发挥出国家审计“免疫系统”的更大功能。

(作者:李小勇 张华荣 周驰平 审计署驻成都特派办)